Plan 21, a w nim reforma podatków

Karol Nawrocki, kandydat na prezydenta popierany przez PiS, przedstawił swoje propozycje programowe podczas konferencji na początku marca. Polityk obiecał „podatkowy kontrakt”, w tym m.in. obniżkę stawki VAT do 22 proc. oraz reformę pod hasłem „Proste podatki dla firm”.

Do tych rozwiązań krytycznie odniósł się ekonomista dr hab. Michał Brzeziński, badacz nierówności ekonomicznych z Uniwersytetu Warszawskiego. Ocenił, że propozycje Nawrockiego „zdrenują” budżet państwa, zwiększą nierówności i wzmocnią przywileje osób najwięcej zarabiających.

Koszmarne propozycje podatkowe kandydata PiS, które drenują budżet państwa, pogłębiają degresywność całkowitego systemu podatkowego, zwiększają nierówności i wzmagają przywileje osób o najwyższych dochodach, a nie będą miały wpływu na dzietność https://t.co/aYMGdXN10g

— Michal Brzezinski (@BrzezinskiMich) March 2, 2025

O odniesienie się do tej opinii poprosił Karola Nawrockiego redaktor Bogdan Rymanowski w programie „Gość Radia ZET”. Kandydat nie odpowiedział wprost na uwagi ekonomisty, lecz zasugerował, że eksperci powinni reagować „równie radykalnie” na kwestię luki podatkowej. Nawrocki stwierdził, że luka podatkowa już teraz jest wysoka, a wraz z rządami Donalda Tuska wróciły do Polski mafie VAT-owskie.

Luka podatkowa. Co to jest?

Nie wszystkie podatki, które powinny być płacone, ostatecznie faktycznie trafiają do budżetu. Jak możemy przeczytać w jednej z publikacji dr. Radosława Piwowarskiego z Uniwersytetu Łódzkiego, to właśnie luka podatkowa (s. 35). A tak definiuje ją ekonomistka dr hab. Janina Kotlińska, prof. Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego:

W kontekście luki podatkowej Karol Nawrocki wspomniał o podatku VAT. Jak tłumaczy dr Piwowarski, luka VAT to jedna z luk podatkowych (s. 42). Do jej rozmiaru może się przyczyniać działalność tzw. mafii VAT-owskich, które wyłudzają z budżetu państwa zwrot podatku (s. 47).

Jak duża jest dzisiaj ta luka? Jeszcze nie wiemy

Informacje dotyczące luki podatkowej w 2024 roku nie są jeszcze znane. Dr hab. Kotlińska wyjaśnia, że zazwyczaj pojawiają się one dopiero w drugiej połowie kolejnego roku. Do oszacowania luki podatkowej potrzebne są ostateczne dane dotyczące wykonania budżetu. A te są dopiero zbierane.

Przykładowo, jak wskazuje profesor KUL, ostatecznych kwot dotyczących podatku PIT nie poznamy przynajmniej do końca kwietnia, bo do tego terminu jest on rozliczany (a wraz z nim wszelkie zwroty i nadpłaty). Ponadto dopiero w połowie roku znane będą dane dotyczące podatku CIT. Tak samo niektóre faktury VAT za poprzedni rok mogą jeszcze spływać do ewidencji.

O głos w sprawie zapytaliśmy też dr. hab. Adama Adamczyka, prof. Uniwersytetu Szczecińskiego, który wyjaśnił nam, że szacunki dotyczące luki podatkowej wymagają danych makroekonomicznych. Chodzi tu m.in. o wartość PKB, która pojawia się zwykle w drugim kwartale roku.

Na informacje o luce jeszcze poczekamy

Prawdopodobnie w 2024 roku luka VAT ustabilizowała się na podobnym poziomie co rok wcześniej lub nieco spadła – tak przekonywał w wywiadzie z Polską Agencją Prasową ekonomista Grzegorz Poniatowski. Przyznał wtedy, że „na dokładne szacunki trzeba jednak jeszcze trochę poczekać”.

Znamy lukę VAT za poprzednie lata

Polskie Ministerstwo Finansów w sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2023 rok (omówienie, s. 65) przedstawiło szacunek dotyczący luki VAT. W tamtym roku była ona na poziomie 15,8 proc. MF nie przedstawiło dokładnej kwoty w złotych. Wiemy za to, że luka, wyrażona jako procent teoretycznych dochodów, wzrosła ponad dwukrotnie względem 2022 roku.

Swoje szacunki publikuje też unijny instytut badawczy CASE. Z raportu „VAT GAP in the EU 2024” dowiadujemy się, że różnica między teoretycznymi a rzeczywistymi wpływami z tego podatku sięgnęła 10,5 proc. i mogła sięgnąć kwoty 29,2 mld zł (s. 146). Rozbieżność między CASE i MF wynika z przyjętej metodologii szacowania teoretycznych wpływów (s. 11). 

Pomimo różnicy w procentach, dane MF i CASE są zgodne w jednym wniosku: luka VAT w Polsce rośnie od 2021 roku, czyli zaczęła rosnąć już za rządów Zjednoczonej Prawicy.

Kilka lat szczelnego VAT: czy to reformy PiS?

Karol Nawrocki przekonywał w swojej wypowiedzi, że wraz z powrotem do władzy polityków Platformy Obywatelskiej wracają mafie VAT-owskie. To nawiązanie do faktu, że po przejęciu władzy przez Zjednoczoną Prawicę w 2015 roku luka VAT przez kilka lat regularnie spadała (1, 2, 3), do 2021 roku. 

Wówczas Ministerstwo Finansów przekonywało, że ta pozytywna zmiana jest wynikiem prac resortu i nowo utworzonej Krajowej Administracji Skarbowej oraz wprowadzenia działań uszczelniających. Można tu wymienić wyższe kary za przestępstwa VAT-owskie, mechanizm podzielonej płatności (MPP), wykaz podatników VAT i System Teleinformatyczny Izby Rozliczeniowej (STIR). 

Ekonomista dr hab. Robert Kelm, prof. Uniwersytetu Łódzkiego, w publikacji „Wpływ regulacji prawnych na dochody z VAT w Polsce” wśród najważniejszych reform (s. 6), które w tamtym czasie uszczelniły lukę VAT, wymienia m.in. Jednolity Plik Kontrolny, pakiet reform w ustawie o podatku od towarów i usług (1, 2) czy wspomniany już wyżej MPP i STIR. Na pozytywny efekt tych zmian wskazuje też wspomniany już unijny raport „VAT GAP in the EU 2024” (s. 43).

Co warto podkreślić, pierwsza z tych zmian, czyli Jednolity Plik Kontrolny to inicjatywa jeszcze z czasu rządów koalicji PO-PSL. Weszła w życie na mocy ustawy z 10 września 2015 roku. Na fakt, że poprzedni rząd też podejmował próby walki z luką VAT, wskazuje raport Najwyższej Izby Kontroli, jednak pojawia się w nim wniosek, że były to działania niewystarczające, a minister finansów „realizował zasadę, że podstawowym narzędziem do walki z oszustwami są działania kontrolne, a działania legislacyjne powinny być stosowane dopiero wówczas, gdy te pierwsze okażą się niewystarczająco skuteczne” (s. 14).

Skąd kwota 45 mld zł?

Karol Nawrocki nie przytoczył w swojej wypowiedzi źródła, z którego wziął informację o tak wysokiej luce podatkowej. Zapytaliśmy o tę kwestię jego sztab wyborczy i zaktualizujemy analizę, gdy otrzymamy odpowiedź.

Ta sama kwota dzień wcześniej pojawiła się w artykule opublikowanym na stronie Instytutu Podatków i Finansów Publicznych. To fundacja założona w lipcu 2024 roku, a prezesem jej zarządu według Krajowego Rejestru Sądowego jest poseł PiS Janusz Kowalski. Za to na stronie Instytutu widnieje informacja, że jej prezesem jest doradca podatkowy Zbigniew Makowski.

W krótkim wpisie na stronie IPiFP czytamy, że w 2024 roku luka VAT sięgnęła 15,8 proc. Zdaniem autora, Zbigniewa Makowskiego, gdyby luka była na poziomie z 2021 roku (2,6 proc.), to do budżetu wpłynęłoby 45 mld zł więcej. Z braku innych źródeł przypuszczamy, że to na ten wpis powoływał się Karol Nawrocki.

Instytut oparł się na szacunkach

Zwróciliśmy się do Zbigniewa Makowskiego z prośbą o wyjaśnienie, z jakich danych i metod skorzystał przy swoich szacunkach. W odpowiedzi doradca podatkowy przyznał, że informacja o luce VAT za 2024 rok nie jest jeszcze dostępna. Wskazał jednak na głos wspomnianego już wyżej Grzegorza Poniatowskiego, którego zdaniem luka ustabilizuje się na podobnym poziomie co w 2023 roku.

Na tej podstawie na potrzeby swojej analizy autor założył, że luka utrzyma się na podobnym poziomie co rok wcześniej (czyli właśnie 15,8 proc. zgodnie z szacunkami Ministerstwa Finansów). A z racji, że wpływy z VAT wzrosły, to wyższa okazała się też oszacowana kwota strat (45 mld zł).

Luka powinna spaść?

IPiFP przekonuje, że luka na poziomie procentowym powinna była „radykalnie spaść” w ubiegłym roku, ponieważ wtedy nie obowiązywały już tarcze podatkowe z lat 2022–2023. 

Tutaj zaznaczmy, że Ministerstwo Finansów uwzględniło wpływ tego czynnika przy szacowaniu luki podatkowej za tamte lata (omówienie, s. 66), co oznacza, że wzrost luki odnotowano pomimo uwzględnienia tych zmian, a nie z ich powodu. 

Wśród czynników, które mogły wpłynąć na lukę VAT, unijny CASE wymienia m.in.: większe wydatki konsumpcyjne na restauracje i hotele, wzrost sektora usług i rosnący sektor turystyczny (s. 145). W tych segmentach rynku łatwiej o poszerzające lukę VAT nierejestrowane transakcje (s. 16), czyli tworzenie się tzw. szarej strefy.

Szara strefa rosła przed powrotem rządów Tuska

A szara strefa od 2020 roku w Polsce rośnie (s. 28). Wskazuje na to Global Compact Network Poland, czyli inicjatywa skupiająca firmy współpracujące z Organizacją Narodów Zjednoczonych m.in. w zakresie opracowywania strategii w różnych dziedzinach, takich jak prawa człowieka, standardy pracy, ochrona środowiska, przeciwdziałanie korupcji.

W raporcie czytamy, że „lata skutecznej walki o ograniczenie szarej strefy skończyły się z chwilą wybuchu pandemii COVID-19” (s. 29), którego skutkiem były m.in. zerwanie łańcuchów dostaw, niedobory towarów i kryzys, co przełożyło się na rozrost nielegalnego handlu. Autorzy raportu szacowali pod koniec 2023 roku, że co piąta złotówka w gospodarce narodowej pochodziła z szarej strefy (s. 29).

Mafie VAT-owskie wróciły? Być może ciągle tu były

Choć faktycznie system został uszczelniony na kilka lat, to do dziś nie wiemy, ile w luce VAT sprzed 2015 roku było mafii, a ile zwykłych ludzi unikających płacenia podatków – przekonywał na łamach Rzeczpospolitej ekonomista Sławomir Dudek z Instytutu Finansów Publicznych. Jego zdaniem „PiS nigdy nie pokazał przekonujących dowodów, że grupy przestępcze rzeczywiście wyłudzały tak ogromne kwoty”.

Co więc z teorią o wzroście przestępstw podatkowych po powrocie do władzy przez Platformę Obywatelską? To kwestia dopiero do zbadania przez odpowiednie służby. Z doniesień publikowanych przez policję, KAS i Ministerstwo Finansów wiemy, że wykryte mafie VAT-owskie są rozbijane, a podobne akcje są prowadzone przeciwko oszustom wystawiającym fałszywe faktury (1, 2, 3).

W kontrze do tego w lutym 2025 roku Alicja Jagodzińska z Krajowej Administracji Skarbowej, przewodnicząca tamtejszego związku zawodowego, na platformie X alarmowała, że KAS odnotowuje spadki „we wszystkich najważniejszych obszarach związanych ze zwalczaniem przestępczości podatkowej”. Powołała się przy tym na dane otrzymane od Ministerstwa Finansów.

‼️Fatalne wyniki KAS za 2024 rok❗️

KAS zanotowała spadki we wszystkich najważniejszych obszarach związanych ze zwalczaniem przestępczości podatkowej i nie tylko!

Pamiętacie państwo mój apel do premiera @donaldtusk z października 2024r, w którym alarmowałam o zmianach… pic.twitter.com/bdc9Ax5i4j

— Agata Jagodzińska (@AgataJagodzisk1) February 16, 2025

W odpowiedzi szefostwo KAS wskazało na fakt, że w ubiegłym roku Krajowa Administracja Skarbowa wykryła najwięcej fikcyjnych faktur VAT od 2018 roku (a dokładnie 291,6 tys.). Na razie nie wiemy, czy oznacza to, że wzrosła liczba przestępstw VAT-owskich, czy wzrosła wykrywalność już istniejących.

Program Fact-Checking and Countering Disinformation: Poland’s 2025 Presidential Election jest prowadzony przez Stowarzyszenie Demagog dzięki wsparciu EMIF zarządzanemu przez Calouste Gulbenkian Foundation. Wyłączna odpowiedzialność za wszelkie treści wspierane przez European Media and Information Fund (EMIF) spoczywa na autorach i niekoniecznie musi odzwierciedlać stanowisko EMIF i Partnerów Funduszu, Calouste Gulbenkian Foundation i European University Institute.

Kontroluj polityków!

Patrz władzy na ręce i wspieraj niezależność.

Wpłacam